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상위분류 : 법령정보 중위분류 : 판례정보 하위분류 : 사업자선정지침
작성자 : 문시형 작성일 : 2020-06-15 조회수 : 534
제 목 : 사업자 선정지침을 위반하여 선정된 업체와 계약 무효라고 한 판례

계약체결절차이행

[대구고법 2018. 7. 20., 선고, 2016나272, 판결 : 확정]

【판시사항】

甲 아파트 입주자대표회의가 장기수선충당금으로 실시하는 아파트 건물 균열보수 등 공사의 수급인을 선정하기 위하여 국토교통부장관이 구 주택법 제45조의7에 의하여 운영하는 공동주택관리정보시스템을 통한 전자입찰을 공고하고 현장설명회에서 ‘지하주차장 천장균열 누수부는 반드시 지하주차장특허공법을 사용하여야 한다’고 기재된 시방서를 배부하자, 乙 주식회사가 위 특허공법에 대한 사용승인서를 제출하여 입찰하였고, 개찰을 위한 입주자대표회의에서 甲 아파트 관리소장이 입주자대표회의 회장이 개찰에 반대하며 회의장을 나간 상태에서 동대표 丙의 지시에 따라 공동주택관리정보시스템에 접속하여 위 사용승인서를 제출한 업체들을 서류심사 통과업체로 선정한 다음 개찰을 실시하여 위 업체들 중 입찰가액이 최저인 乙 회사가 낙찰자로 결정되었다고 입력함으로써 이러한 내용의 전자문서가 위 시스템에 게시되었는데, 그 후 甲 아파트 입주자대표회의가 乙 회사에 ‘위 입찰에서 乙 회사가 낙찰되었지만 입찰과정에서 구 주택관리업자 및 사업자 선정지침 등을 위반하였으므로 낙찰이 취소되었다’는 취지의 문서를 보내자, 乙 회사가 계약체결의 이행 등을 구한 사안에서, 乙 회사의 입찰은 위 선정지침 제5조 [별표 3] 제4호를 위반하여 무효라고 한 사례

【판결요지】

甲 아파트 입주자대표회의가 장기수선충당금으로 실시하는 아파트 건물 균열보수 등 공사의 수급인을 선정하기 위하여 국토교통부장관이 구 주택법(2014. 12. 31. 법률 제12959호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 제45조의7에 의하여 운영하는 공동주택관리정보시스템을 통한 전자입찰을 공고하고 현장설명회에서 ‘지하주차장 천장균열 누수부는 반드시 지하주차장특허공법을 사용하여야 한다’고 기재된 시방서를 배부하자, 乙 주식회사가 위 특허공법에 대한 사용승인서를 제출하여 입찰하였고, 개찰을 위한 입주자대표회의에서 甲 아파트 관리소장이 입주자대표회의 회장이 개찰에 반대하며 회의장을 나간 상태에서 동대표 丙의 지시에 따라 공동주택관리정보시스템에 접속하여 위 사용승인서를 제출한 업체들을 서류심사 통과업체로 선정한 다음 개찰을 실시하여 위 업체들 중 입찰가액이 최저인 乙 회사가 낙찰자로 결정되었다고 입력함으로써 이러한 내용의 전자문서가 위 시스템에 게시되었는데, 그 후 甲 아파트 입주자대표회의가 乙 회사에 ‘위 입찰에서 乙 회사가 낙찰되었지만 입찰과정에서 구 주택관리업자 및 사업자 선정지침(국토교통부 고시 제2014-393호, 이하 같다) 등을 위반하였으므로 낙찰이 취소되었다’는 취지의 문서를 보내자, 乙 회사가 계약체결의 이행 등을 구한 사안이다.
입주자대표회의의 구성원인 丙이 관리소장을 통하여 甲 아파트 입주자대표회의의 명의로 공동주택관리정보시스템에 접속하여 乙 회사를 낙찰자로 입력한 결과 이러한 내용의 전자문서가 위 시스템에 게시된 점 등에 비추어 보면, 甲 아파트 입주자대표회의가 ‘乙 회사를 낙찰자로 정하였다’는 전자문서를 乙 회사를 포함한 입찰참가자들에게 송신하여 입찰참가자들이 이를 수신하였음이 인정되고, 입찰공고 및 시방서의 내용 등에 비추어 보면 위 입주자대표회의에게 입찰공고 및 시방서에 따라 ‘지하주차장 천장균열 누수부를 지하주차장특허공법으로 시공할 수 있는 업체’ 중 입찰가액을 최저가로 제출한 업체를 낙찰자로 결정할 의무가 있음이 인정되나, 구 주택관리업자 및 사업자 선정지침이 구 주택법 시행령(2015. 3. 30. 대통령령 제26172호로 개정되기 전의 것) 제55조의4의 위임에 따라 제정된 법규명령으로 대외적인 구속력이 있는 점, 위 선정지침 제5조 [별표 3] 제4호에 의하면 담합하거나 타인의 경쟁참가를 방해하거나 입주자대표회의 또는 관리주체의 업무집행을 방해한 자의 입찰은 무효인 점, 乙 회사는 전자입찰에 참가하면서 특허공법 사용승인서를 제출한 다른 입찰참가업체들과 공동으로 낙찰자와 낙찰가격을 결정하는 담합행위를 하고, 지하주차장특허공법 사용승인서를 제출하지 않은 업체의 경쟁참가를 방해하며, 甲 아파트 입주자대표회의의 업무집행을 방해한 점 등을 종합하면, 乙 회사의 입찰은 위 선정지침 제5조 [별표 3] 제4호를 위반하여 무효라고 한 사례이다.

【참조조문】

구 주택법(2014. 12. 31. 법률 제12959호로 개정되기 전의 것) 제43조 제7항 제1호(현행 제7조 제1항 제1호 참조), 제45조의7(현행 공동주택관리법 제88조 참조), 전자문서 및 전자거래 기본법 제2조 제2호제6조제7조 제1항 제2호구 주택법 시행령(2015. 3. 30. 대통령령 제26172호로 개정되기 전의 것) 제55조의4(현행 공동주택관리법 시행령 제5조 제1항 및 제25조 제2항 참조), 구 주택관리업자 및 사업자 선정지침(국토교통부 고시 제2014-393호) 제5조 [별표 3] 제4호

 

【전문】

【원고, 항소인】

주식회사 이두건설 (소송대리인 법무법인 세영 담당변호사 최유신)

【피고, 피항소인】

성서동서화성타운 입주자대표회의 (소송대리인 법무법인 송파합동법률사무소 담당변호사 최광호 외 1인)

【제1심판결】

대구지법 서부지원 2015. 12. 18. 선고 2015가합1292 판결

【변론종결】

2018. 6. 22.

【주 문】

 
1.  원고의 항소 및 당심에서 추가된 예비적 청구를 모두 기각한다.
 
2.  항소제기 이후의 소송비용은 원고가 부담한다.
 

【청구취지 및 항소취지】

제1심판결을 취소한다. 주위적으로, 피고는 2015. 4. 2. 대구 달서구 이곡공원로 33 성서동서화성타운의 건물 균열보수와 재도장 공사에 대한 낙찰자 결정에 따라 원고와 계약체결을 이행하라. 예비적으로, 피고는 원고에게 61,500,000원 및 이에 대하여 이 사건 2016. 8. 11.자 항소취지 변경신청서 부본 송달 다음 날부터 다 갚는 날까지 연 15%의 비율로 계산한 돈을 지급하라(원고는 당심에서 예비적 청구를 추가하였다).

【이 유】

1. 기초 사실
 
가.  피고는 대구 달서구 이곡공원로 33 성서동서화성타운(8개동 1,256세대, 이하 ‘이 사건 아파트’라 한다)의 동별대표자로 구성된 입주자대표회의이고, 원고는 건설도장 공사업 등을 목적으로 설립된 회사이다.
 
나.  피고는 장기수선계획에 의하여 장기수선충당금으로 이 사건 아파트 건물 균열보수공사 등(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)을 도급 주기로 하고 수급인을 선정하기 위하여 2015. 3. 13. 전자입찰(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다)을 공고하였는데, 주요 내용은 다음과 같다.
 
2.  입찰에 부치는 사항 (1) 아파트 건물(내·외부) 균열보수 및 재도장공사(부대·복리시설 포함) (2) 부대·복리시설, 지하주차장 바닥보수 및 기존도장 부분 (3) 공용 부분 외벽, 천장 등 누수 부분 방수공사 (4) 자세한 사항은 현장설명회 시 배부된 시방서 참조3. 입찰참가자격 (1) 자본금 4억 원 이상 업체 (2) 전문건설업(도장 + 미방 또는 도장 + 시설물유지관리업) 등록(면허)을 보유한 업체 (3) 최근 3년간(2012년, 2013년, 2014년) 아파트 재 도장공사 실적이 2,000세대 이상 실적 중에 500세대 이상 3개 단지 이상 실적업체 (4) 현장설명회 참가업체(참가업체 임직원 확인서류 제출-4대보험 중 가입증명서 등) (5) 사업자선정지침(국토교통부고시 제2014-393호) 제19조에 해당하지 않는 업체5. 입찰일정 (1) 입찰 공고: 2015. 3. 13. (www.k-apt.go.kr로 전자입찰공고) (2) 현장설명회: 2015. 3. 23. 18:00 입주자대표 회의실 (3) 서류마감: 2015. 3. 27. 18:00까지 (4) 응찰일시: 2015. 3. 31. 17:00까지 www.k-apt.go.kr 통해 응찰 (전자입찰) (5) 개찰일시: 2015. 3. 31. 17:30 관리사무소 (6) 입찰방법: 전자입찰로 응찰한 업체로 최저가업체(제한경쟁) 선정6. 계약에 관한 사항 (1) 제출된 서류에 허위 또는 하자나 입찰담합의 소지가 있는 경우 선정 및 계약 후라도 무효로 한다. (2) 낙찰자가 정당한 사유 없이 10일 이내에 계약을 체결하지 않거나 계약이행보증금을 제출하지 아니할 경우 낙찰은 무효로 한다.7. 기타사항 (5) 기타 명시하지 아니한 사항은 사업자선정지침의 관련 조항을 준용한다. 
다.  피고는 2015. 3. 23. 현장설명회를 개최하고 참가업체들에 시방서를 배부하였다. 시방서 중 지하주차장 천장균열 누수부의 시공방법은 ‘건물 내·외벽이나 지하주차장 천장 등의 균열부위로 누수되는 곳은 인젝션 등 방수조치한 후 도장하고 준공 이후에도 누수가 발생하면 하자로 간주한다[단 지하주차장 천장균열 누수부는 마이크로아크릴 주입방수공법(이하 ‘지하주차장특허공법’이라 한다)으로 처리한다]’는 것이다. 지하주차장 바닥시방서의 내용은 ‘지하주차장 천장균열 누수부는 반드시 지하주차장특허공법으로 시공한다’는 것이다.
 
라.  원고는 2015. 3. 31. 입찰가액 615,600,000원으로 하여 이 사건 입찰에 참가하였다. 원고가 제출한 ‘내역서’에는 지하주차장특허공법 공사비가 1,350만 원으로 책정되어 있었고, ‘사업제안서’의 내용은 지하주차장특허공법(특허등록번호 1 생략)을 이용한다는 것이다. 원고는 지하주차장특허공법에 대한 사용승인서를 제출하였는데, 그 내용은 ‘아파트의 외벽 방수 및 도장을 위한 균열피막 보수방법(특허등록번호 2 생략)’, ‘콘크리트 주입 보수제와 이를 이용한 콘크리트 구조물의 내부 공극체적확인 및 지수공법(특허등록번호 1 생략)’에 대하여 특허권자인 주식회사 슈퍼크랙실, 주식회사 실리칼플로어로부터 사용승인을 받았다는 것이다.
 
마.  원고를 포함하여 17개 업체가 이 사건 입찰에 참가하였는데, 다음과 같이 입찰가액 기준으로 상위 4개 업체만 지하주차장특허공법 사용승인서를 제출하였고, 나머지 업체 중 주식회사 하은건설의 입찰가액이 327,000,000원으로 최저였다.
순번업체입찰가액(원)1주식회사 대성건업625,000,0002주식회사 천일623,000,0003주식회사 창인건설621,000,0004원고615,600,000
 
바.  이 사건 입찰 공고에 의하면, 이 사건 입찰은 전자입찰 방식으로 이루어지고, 피고가 국토교통부 공동주택관리정보시스템(www.k-apt.go.kr)에 접속하여 서류심사를 통과한 업체들을 대상으로 개찰하면 자동적으로 최저가 업체가 위 시스템에 낙찰자로 결정되어 공고된다.
공동주택관리정보시스템이란, 국토교통부장관이 구 주택법(2014. 12. 31. 법률 제12959호로 개정되어 2015. 4. 1. 시행되기 전의 것, 이하 ‘구 주택법’이라 한다) 제45조의7의 규정에 의하여 운영하는 것으로서, 의무관리대상 공동주택의 관리비 등과 유지관리이력, 입찰정보, 회계감사보고서 등 공동주택관리 정보를 공개하고, 전자입찰을 운영하는 정보시스템이다.
 
사.  피고는 서류심사에서 지하주차장특허공법 사용승인서 등을 제출하지 않은 13개 업체와 지하주차장특허공법 사용승인서를 제출하였으나 관련 서류를 제출하지 않은 주식회사 창인건설을 탈락시킨 다음 개찰하였다. 국토교통부 공동주택관리정보시스템에는 2015. 4. 2. 이 사건 입찰에서 최저가인 6억 1,560만원으로 입찰한 원고가 낙찰자로 결정되었다는 전자문서가 게시되었다.
피고가 2015. 5. 29. 원고에게 보낸 문서의 취지는, ‘2015. 3. 31. 이 사건 입찰에서 원고가 낙찰되었지만, 입찰 과정에서 구 주택관리업자 및 사업자 선정지침(국토교통부 고시 제2014-393호, 이하 ‘이 사건 선정지침’이라 한다) 위반(제한경쟁입찰 시 특정 특허의 명시 제한은 부적합사유)과 낙찰가액이 입주민의 정서와 상당히 괴리되고 당해 공사비가 올해 예산을 월등히 초과하여 장기수선계획에 따른 장기수선충당금의 사용에 관한 해당 법규에 위반하므로 낙찰이 취소되었다’는 것이다.
 
아.  이 사건에 적용되는 관계 법령은 별지 2 ‘관계 법령’ 기재와 같다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 제3호증의 1 내지 12, 제4호증의 1 내지 15, 제6, 8호증, 을 제1호증의 1, 2, 제2호증의 1, 2, 3, 제14, 15호증, 제22호증의 20, 22, 28의 각 기재, 변론 전체의 취지
 
2.  주위적 청구 부분 (기각) 
가.  원고의 주장
피고가 2015. 4. 2. 공동주택관리정보시스템에 원고를 낙찰자로 공고하였으므로, 피고와 원고 사이에 이 사건 공사에 관한 도급계약이 성립하였거나 또는 도급계약체결의무를 내용으로 하는 예약이 성립하였으므로, 피고는 원고와 사이에 이 사건 공사계약 체결절차를 이행할 의무가 있다.
 
나.  법리
공동주택의 입주자대표회의는 동별세대수에 비례하여 선출되는 동별대표자를 구성원으로 하는 법인 아닌 사단이다(대법원 2007. 6. 15. 선고 2007다6307 판결 등 참조).
비법인사단의 대표자가 대표권 제한에 관한 정관 등의 규정에 위반하여 대외적 거래행위를 한 경우에 그 거래 상대방이 그와 같은 대표권 제한 사실을 알았거나 알 수 있었던 때에는 그 거래행위는 무효가 된다(대법원 2007. 9. 7. 선고 2007다21986 판결 등 참조).
공사도급계약의 도급인이 될 자가 수급인을 선정하기 위해 입찰절차를 거쳐 낙찰자를 결정한 경우 입찰을 실시한 자와 낙찰자 사이에는 도급계약의 본계약체결의무를 내용으로 하는 예약의 계약관계가 성립하고, 어느 일방이 정당한 이유 없이 본계약의 체결을 거절하는 경우 상대방은 예약채무불이행을 이유로 한 손해배상을 청구할 수 있다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011다41659 판결 참조).
상대방이 있는 의사표시는 상대방에게 도달한 때에 그 효력이 생긴다(민법 제111조).
구 주택법 제43조 제7항 제1호의 규정에 의하면, ‘전자입찰방식’이란 ‘전자문서 및 전자거래 기본법’ 제2조 제2호에 따른 정보처리시스템을 통하여 선정하는 방식을 의미한다. ‘전자문서 및 전자거래 기본법’에 의하면, 전자문서는 수신자 또는 그 대리인이 해당 전자문서를 수신할 수 있는 정보처리시스템에 입력한 때에 송신된 것으로 보고(제6조 제1항), 수신자가 전자문서를 수신할 정보처리시스템을 지정한 경우 지정된 정보처리시스템에 입력된 때 수신된 것으로 보며(제6조 제2항), 자동으로 전자문서를 송신·수신하도록 구성된 컴퓨터프로그램이나 그 밖의 전자적 수단에 의하여 송신된 전자문서에 포함된 의사표시는 작성자가 송신한 것으로 본다(제7조 제1항 제2호).
 
다.  낙찰자 결정 송신 여부 (긍정)
1) 인정 사실
위 인정 사실, 다툼 없는 사실, 을 제14, 15호증, 제22호증의 6, 42의 각 기재, 제1심증인 소외 1의 증언에 의하면 다음 사실이 인정된다.
① 이 사건 입찰 공고에 의하면 이 사건 입찰의 방식은 다음과 같다. 즉 입찰참가자는 2015. 3. 31. 17:00까지 인터넷 주소인 국토교통부 운영 공동주택관리정보시스템(www.k-apt.go.kr)에 접속하여 전자로 응찰하고, 피고는 2015. 3. 31. 17:30 관리사무소에서 입찰서를 개찰하여 위 공동주택관리정보시스템(www.k-apt.go.kr)에 낙찰자를 공고한다.
② 피고는 8개동의 동대표자인 14명으로 구성되는데, 이 사건 입찰 당시 결원과 궐위된 사람을 제외하고 10명의 동대표자로 구성되어 있었다. 피고 대표자인 회장 소외 2는 2015. 4. 2. 피고 회의에서 지하주차장특허공법 사용승인서를 제출하지 않은 업체를 서류심사에서 탈락시켜서는 안 된다고 주장하였고, 자신의 주장이 받아들여지지 않자 개찰에 반대하며 회의장에서 나갔다.
③ 피고의 구성원 중 1명인 동대표 소외 3은 관리소장인 소외 1에게 지하주차장특허공법 사용승인서를 제출한 3개 업체(원고, 주식회사 대성건업, 주식회사 천일)를 서류심사 통과업체로 선정하여 개찰하도록 지시하였다. 소외 1은 공동주택관리정보시스템에 접속하여 위 3개 업체를 대상으로 개찰을 실시하였고 위 3개 업체 중 입찰가액이 최저인 원고가 낙찰자로 결정되었다고 입력하였고 2015. 4. 2. 이러한 내용의 전자문서가 위 시스템에 게시되었다.
④ 피고가 2015. 5. 29. 원고에게 보낸 문서의 취지는, 2015. 3. 31. 이 사건 입찰에서 원고가 낙찰되었다는 것이다.
2) 판단
이 사건 입찰에 관한 낙찰자결정이 외부적으로 표시되었는지 살피건대 ① 이 사건 입찰은 구 주택법 제43조 제7항 제1호 소정의 ‘전자입찰방식’, 즉 ‘전자문서 및 전자거래 기본법’ 제2조 제2호에 따른 정보처리시스템을 통하여 선정하는 방식인 점, ② ‘전자문서 및 전자거래 기본법’ 제6조제7조 제1항 제2호의 규정에 의하면, 전자문서는 전자문서를 수신할 수 있는 정보처리시스템에 입력한 때에 송신 및 수신된 것으로 보고, 전자적 수단에 의하여 송신된 전자문서에 포함된 의사표시는 작성자가 송신한 것으로 보는 점, ③ 피고의 구성원 소외 3이 관리소장을 통하여 피고의 명의로 공동주택관리정보시스템에 접속하여 원고를 낙찰자로 입력한 결과 2015. 4. 2. 이러한 내용의 전자문서가 국토교통부 운영 공동주택관리정보시스템에 게시된 점을 종합하면, 피고는 2015. 4. 2. ‘원고를 낙찰자로 정하였다’는 전자문서를 원고를 포함한 입찰참가자들에게 송신하였고 위 입찰참가자들은 이를 수신하였다고 봄이 타당하다.
피고의 주장은, 피고는 2015. 4. 2. 피고의 대표자가 없는 상태에서 개찰하여 원고를 낙찰자로 결정하였으므로 위 낙찰자 결정은 피고에게 효력이 없다는 것이다.
살피건대, ① 이 사건 입찰 공고에 의하면 피고는 전자입찰 방식에 의하여 2015. 3. 31. 17:30 관리사무소에서 개찰하여 최저가업체(제한경쟁)를 선정하여야 하는 점, ② 피고가 2015. 3. 23.자 현장설명회에서 입찰참가업체들에 배부한 시방서에는 ‘지하주차장 천장균열 누수부는 반드시 지하주차장특허공법으로 시공한다’고 기재되어 있었던 점, ③ 원고를 포함하여 17개 업체가 이 사건 입찰에 참가하였으나 지하주차장특허공법 사용승인서를 제출한 업체는 원고를 포함한 4개 업체였고, 그중 원고의 입찰가액이 최저였던 점을 종합하면, 피고는 이 사건 입찰공고 및 입찰참가업체에 배부한 시방서에 따라 ‘지하주차장 천장균열 누수부를 지하주차장특허공법으로 시공할 수 있는 업체’ 중 입찰가액을 최저가로 제출한 업체를 낙찰자로 결정할 의무가 있다고 봄이 타당하다.
피고는 동별세대수에 비례하여 선출되는 동별대표자를 구성원으로 하는 법인 아닌 사단이므로 피고의 대표가 아닌 구성원은 피고를 대표할 수는 없다. 그러나 피고는 이 사건 입찰공고에 따라 최저가업체(제한경쟁)인 원고를 낙찰자로 결정하여야 하는 점, 피고의 대표 소외 2가 개찰을 거부한 채 개찰장소에서 퇴장한 점, 피고가 공동주택관리정보시스템에 전자문서를 입력한 때 전자문서가 송신 및 수신된 것으로 보아야 하는 점 등을 종합하면, 피고의 구성원에 불과한 소외 3이 관리소장을 통하여 공동주택관리정보시스템에 접속하여 원고를 낙찰자로 기재한 전자문서를 외부적으로 송신한 이상 피고가 위 전자문서에 의하여 원고를 포함한 입찰참가자들에게 낙찰자결정을 표시한 것으로 볼 것이므로, 특별한 사정이 없는 한 위 낙찰자결정은 피고와 입찰참가자들에 대하여 효력이 있다고 할 것이니, 피고의 주장은 이유 없다.
 
라.  원고의 입찰 무효 여부 (긍정)
1) 피고의 주장
원고는 피고의 동대표인 소외 3으로부터 미리 공사예정금액을 고지받는 등의 입찰방해행위를 하였으므로, 원고의 입찰은 이 사건 선정지침에 의하여 무효라는 것이다.
2) 법리
‘독점규제 및 공정거래에 관한 법률’ 제19조 제1항 제8호의 규정에 의하면, 사업자는 다른 사업자와 공동으로 입찰에서 낙찰자, 경락자, 투찰가격, 낙찰가격 또는 경락가격, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 결정하는 행위를 하여서는 아니 된다.
이 사건 선정지침 제5조, [별표 3] 제4호에 의하면, 담합하거나 타인의 경쟁참가를 방해하거나 입주자대표회의 또는 관리주체의 업무집행을 방해한 자의 입찰은 무효이다.
민사재판에 있어서는 형사재판의 사실인정에 구속을 받는 것이 아니라고 하더라도 동일한 사실관계에 관하여 이미 확정된 형사판결이 유죄로 인정한 사실은 유력한 증거자료가 되므로 민사재판에서 제출된 다른 증거들에 비추어 형사재판의 사실판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한 이와 반대되는 사실을 인정할 수 없다(대법원 1996. 5. 28. 선고 96다9621 판결 등 참조).
3) 이 사건 선정지침의 법적 성질
법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이다(대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742, 3759 판결 등 참조).
구 주택법 제45조 제4항 제3호제5항 제2호에 의하면, 입주자대표회의는 장기수선충당금과 그 적립금액을 집행하기 위하여 사업자를 선정하려는 경우 대통령령으로 정하는 방식에 따라야 하고, 구 주택법 시행령(2015. 3. 30. 대통령령 제26172호로 개정되어 2015. 4. 1. 시행되기 전의 것) 제55조의4 제1항 제3호에 의하면, 입주자대표회의는 장기수선충당금을 사용하는 공사에 대하여 국토교통부장관이 정하여 고시하는 방법으로 사업자를 선정하고 집행하여야 하며, 이에 따라 국토교통부장관이 이 사건 선정지침을 고시하였다.
위 관계 법령의 내용과 형식, 취지 등을 종합하면 이 사건 선정지침은 구 주택법 시행령 제55조의4의 위임에 의하여 장기수선충당금을 사용하는 공사의 사업자 선정에 관한 규정을 보충하면서 그와 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력이 있다고 봄이 타당하다.
4) 인정 사실
다툼 없는 사실, 위 인용 증거, 을 제18, 21, 23호증의 각 기재에 의하면 다음 사실이 인정된다.
① 피고의 동대표인 소외 3과 원고의 대표이사인 소외 4는 이 사건 입찰을 방해하였다는 혐의로 기소되어 2018. 1. 12. 각 징역 6월을 선고받았고(대구지방법원 서부지원 2016고단1723), 소외 3과 소외 4는 항소하였으나 2018. 6. 1. 항소기각 판결을 선고받았다(대구지방법원 2018노378). 이에 대하여 소외 3은 상고하였다가 취하하여 제1심판결이 그대로 확정되었고, 소외 4는 상고하여 현재 상고심(대법원 2018도9794) 계속 중이다.
② 소외 3에 대한 확정판결의 범죄사실은 별지 1 ‘범죄사실’ 기재와 같이 소외 3과 소외 4는 공모하여, ㉮ 지하주차장특허공법을 시방서에 넣어 그 사용승인서를 제출한 업체만 서류심사에 통과시키고, ㉯ 소외 3이 소외 4에게 피고의 장기수선충당금으로 배정된 금액(6억 2,007만 원)을 미리 알려주고, ㉰ 지하주차장특허공법 사용승인서를 제출한 주식회사 창인, 주식회사 천일, 주식회사 대성건업을 들러리로 세워 원고의 입찰가액보다 높은 입찰가액을 제출하도록 하여 원고가 이 사건 공사를 낙찰받게 하였다는 것이다.
5) 판단
살피건대 ① 이 사건 선정지침은 구 주택법 시행령 제55조의4의 위임에 의하여 제정된 법규명령으로 대외적인 구속력이 있는 점, ② 이 사건 선정지침 제5조, [별표 3] 제4호에 의하면, 담합하거나 타인의 경쟁참가를 방해하거나 입주자대표회의 또는 관리주체의 업무집행을 방해한 자의 입찰은 무효인 점, ③ 원고는 이 사건 입찰에 참가하면서 주식회사 창인 등과 공동으로 낙찰자와 낙찰가격을 결정하는 담합행위를 하고, 지하주차장특허공법 사용승인서를 제출하지 않은 업체의 경쟁참가를 방해하며, 입주자대표회의인 피고의 업무집행을 방해한 점 등을 종합하면, 원고의 입찰은 이 사건 선정지침 제5조, [별표 3] 제4호를 위반하여 무효라고 할 것이다.
 
마.  도급계약체결의무의 유무 (부정)
이 사건 공사의 도급인이 될 피고가 2015. 4. 2. 국토교통부 운영 공동주택관리정보시스템을 통하여 원고를 낙찰자로 결정하였다는 전자문서를 송신하였고 원고가 이를 수신하였으므로, 원고의 입찰이 유효할 경우에는 원고와 사이에 이 사건 공사에 관한 도급계약의 본계약체결의무를 내용으로 하는 예약의 계약관계가 성립하였다고 할 것이다. 그러나 앞서 본 바와 같이 원고의 입찰은 무효이므로 피고가 원고에게 송신한 낙찰자 결정 전자문서는 효력이 없다고 할 것이고, 따라서 피고는 원고와 사이에 이 사건 공사계약을 체결할 의무가 없다고 할 것이니, 이와 다른 전제에 선 원고의 계약체결 주장은 이유 없다.
 
3.  예비적 청구 부분 (기각) 
가.  원고의 주장
피고는 원고를 낙찰자로 결정함으로써 원고와 사이에 이 사건 공사계약을 체결할 의무가 있고, 2015. 5. 29. 원고에게 계약을 체결하지 않겠다고 통보하여 계약체결의무를 위반하였으며, 원고는 이 사건 공사를 하였을 경우 입찰가액의 약 10%인 6,150만 원 상당의 이익을 얻을 수 있었으므로, 피고는 원고에게 채무불이행 또는 불법행위에 의한 손해배상금으로 6,150만 원을 지급할 의무가 있다.
 
나.  판단
앞서 본 바와 같이 원고의 입찰이 무효이므로, 피고는 원고와 사이에 이 사건 공사계약을 체결할 의무가 없다고 할 것이니, 이와 다른 전제에 선 원고의 손해배상 주장은 더 나아가 살필 것 없이 이유 없다.
 
4.  결론
원고의 주위적 및 예비적 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하여야 한다. 원고의 주위적 청구를 기각한 제1심판결은 이와 결론을 같이하여 정당하므로 원고의 항소를 기각하고, 당심에서 추가된 예비적 청구를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
[[별 지 1] 범죄사실: 생략]
[[별 지 2] 관계 법령: 생략]

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